温铁军：食物安全与国家综合安全

将过去简单的单一的数量型安全转变为综合多元、互相关联的安全观上。只有这样，我们才能应对当前的全球化挑战，乃至于各种不同方向的威胁，真正建立起我们的安全保障体系。

以大食物安全体系保障国家粮食安全

　　今天，大家共同讨论一个话题，即什么是真问题。在这个问题的讨论中，我们希望以大食物安全为例，或者称为食物安全与国家综合安全。提出这样的话题实际上已经隐含了一个答案：只有将国家综合安全视为我们构筑安全底线的目标，而不是单纯强调某个领域的安全，我们才可能达到真正意义上的安全。所以，真问题的实质是，在面临全球性的大危机时，只有推动综合性安全建设，才有可能实现我们所需的安全保障。这是一个很严肃的话题。

　　一个时期以来，我们观察到一个很重要的变化，从2006年开始强调18亿亩耕地红线以来，似乎很多政策的重点聚焦在粮食安全上。这一变化引发发的许多讨论都可以归结到习近平总书记在党的二十大报告中提出的树立大食物观。这是一个新的具有明显调整意义的战略指导思想。

　　我长期从事农业政策调查研究。早在1985年，当粮食出现减产的时候，就出现了关于粮食减产是否意味着粮食安全受到影响，大量的耕地转向经济作物的调整是否影响粮食产量，以及大量的劳动力和资金转向了乡镇企业是否影响粮食产量的讨论。当时，农民人口仍然占总人口的76.29%，并且家家户户都有存粮。政策部门当时非常注重调查研究，在做了大量调查研究之后，提出国家只需购入全部粮食产量的7%-8%就足以应对粮食安全需求，因为占76%以上的种粮农民可以自己保证粮食安全。家有三年粮是农村中长期普遍的基本经验，农民通常是把陈粮用作养殖业的饲料，用于喂猪、喂鸡等，同时自己食用新粮。在那个年代，推行的保障粮食生产的措施，结合了农民种养结合、立体循环的农户理性。这种方式促使农民以地定养按土地面积确定养殖规模，比如承包5亩地对应要养一头牛；如果承包10亩地就得养两头牛。这种情况下，形成了种养结合的多元立体循环经济模式。农户用这种方式，能够有效的平衡种养两个业态的市场价格波动（猪价高时粮价低，粮价高时猪价低），实现内部的价格风险平衡。因此，在上世纪80年代提出粮食安全问题之时，我们的调查研究已经表明，只要我们维持农民作为农业经营主体的多元立体循环种养结合方式，发挥农民的自主性，那些源自中华农业文明传承的基本经验就能够有效地抵御所谓的粮食安全风险。国家也不仅仅只是依靠建设大仓库，还有构建庞大的流通和物流体系，以保证每个人都能得到足够的粮食。

　　所以，当农户理性得以发挥，特别是立体循环种养结合的经营方式得以延续时，我们并不需要占有粮食总产量的大部分来保障全国的粮食安全，只需要占有一定比例就已足够。

　　上世纪80年代中期讨论粮食安全时，那些实事求是、客观的政策思想在整个政策体系中高度有效，能够以极低的成本来维护全国人口的粮食安全。

　　90年代以后的粮食安全问题，在于我们开始全面照搬西方的的美国化模式，错误地以为美国、加拿大、澳大利亚这些殖民地国家的大规模农场应该是我们追求的方向。于是我们开始强调单一作物种植规模化，迫使农业大规模使用农业机械、化肥、农药和除草剂。农业的化学化、机械化被视为农业现代化的主要方向，导致农业资本化，农业成本不断上升。随着农业成本的上升，更进一步扩大规模，用扩大规模所形成的绝对地租来支付不断增加的资本投资成本。从90年代开始，人们认为只有相对比较大规模的农场用地，才能够真正保障粮食安全。

　　进入新世纪以来，我们开始将加快城市化当成发展的主要方式，激进的城市化浪潮短期内带动了大量的农民进城。自90年代开始，几千万农民外出打工，逐渐增长到现在2.9亿多人口。这种大规模的农民外出意味着至少无法再实现粮食的自给自足。同时，由于我们客观上追求规模化、产业化和单一品种的种植，很多制度和政策进一步削弱了农民的家庭经营。农民不再存粮，很多家庭都不再自产粮食，而是不得不购买粮食。这意味着过去国家只需支付极低的成本，就能够保证基本的粮食安全体系，变成了一个极高成本的体系，现在要集中相对比较规模的商品粮，才能够满足全国各地老百姓的粮食需求，这个制度成本巨大。

　　我曾见过财政领导干部提出批评，称在生产环节，涵盖种子、化肥、农机等各方面，都需要巨额补贴。不仅要在收购时给予补贴（国家维持最低收购价），在消化库存阶段同样需要补贴。这一系列补贴累积成为国家支持农业的重大支出。难道我们不应该深思，对于我们所奉行的单一的粮食安全政策思路，是否存在可供商榷的余地呢？一旦将其上升到国家安全层面时，似乎就没有讨论余地，人们就只能默默接受。于是，为了单一的粮食数量安全的目标，引发的另外一个数量安全就是必须保证18亿亩耕地红线不可突破。

　　这些年来，工业化城市化的快速发展，再加上基础设施建设的扩张，导致大量土地被占用。尤其是在经济发达地区，土地被征用成城市建设用地，造成平原上的耕地向山区迁移。同时，耕地的占补平衡政策允许省内调节，城市附近的土地价值不断攀升。这样的情况导致政府和开发商竞相分配利益，变成一个资源转化成资本然后转化成收益分配的过程。为了从农村得到建设用地指标（农村建设用地可以直接入市），进行集村并镇，让大量的农民住进楼房，造成山上的基本农田大面积弃耕撂荒。18亿亩耕地的红线是保住了，但是挤占了平原的粮田面积，基本农田保护划到山上去了，山上又只适合种树，导致很多地方政府为了达到数量性指标，就把山上种的树和草毁了。过去农民可以自主地形成经营，特别是家庭经营所体现的粮食安全的基础，几乎被各种各样照搬政策给毁掉了。

　　二十大召开后提出大食物安全观的概念主要是针对过去我们教条化的政策体系，开始强调因地制宜的原则，即宜粮则粮、宜渔则渔、宜牧则牧。我们国家960万平方公里的国土面积，不同地方存在着诸多差异，很难用一个模式或者单一的数量指标来统一安排。只有融入到大食物体系中，我们才可能真正实现大食物安全。所以，大食物体系构建应以大食物安全观为指导，这意味着我们必须根据各地实际资源情况，采取实事求是、因地制宜的多元化农业体系，而不是一成不变的单一体系。我们需要深刻反思以往过度西方化的政策体系的根源所在，才有可能做出真正意义的调整。在这个方面，因地制宜显然至关重要，更何况我们还有另外一个概念，叫因时制宜。实际上，我们的食物消费已经变得多元化，除了主粮外，人们现在有更多的选择。我们要意识到，随着时代的变化，人们的消费结构发生了重大变化。我们客观地看大食物体系，应该看到国家在数量指标上不断调整，例如将不应该作为主粮体系的大豆剔除出了主粮，但是还应该对其他不再作为主粮体系的品种进行调整。

　　大食物安全观要求我们认真的调整当前的农业发展模式，调整到绿色、生态化的多元方式上，这才能真正体现食物安全观。随着乡村振兴发展至今，中央在二十大之后提出了一个新的重要战略思想，要把新型城镇化放在新型县域经济之中，在新型县域中加快实现城乡融合，不再像过去一线大城市那样激进的扩张，这种激进的城市化发展方式严重违反生态原则，破坏生态平衡，导致资源枯竭，环境严重污染。

　　当前，农业的面源污染造成这种发展方式是不可持续的。因此，我们要将粮食安全放在国家的综合可持续安全中，才能形成综合安全观，做出系统性调整，我们的农业安全和粮食安全才能够得到保障。

　　我在谈论这些问题时，可能会有一些批评的声音，但这是针对我们严峻现实问题的批评。欢迎大家多讨论，将过去简单的单一的数量型安全转变为综合多元、互相关联的安全观上。只有这样，我们才能应对当前的全球化挑战，乃至于各种不同方向的威胁，真正建立起我们的安全保障体系。

粮食安全不只是粮食的问题

　　一个时期以来，各个方面有关粮食安全的讨论是很复杂的，也使粮食安全成为一个热点问题。这使我回想起以前这几十年，农村改革与发展过程中有过四次关于粮食安全、耕地红线等等问题的讨论。在我能够回忆到的有关影响因素中，似乎每一次的讨论都不是粮食出了问题。

　　第一次关于关于粮食安全的讨论发生在20世纪80年代中期。

　　我们知道，1982年开始推行家庭联产承包责任制，同时期乡镇企业和城镇化迅速发展。从1982年到1984年，乡镇企业迅速增加，大量农村劳动力离土不离乡，进入这些设立在乡村的企业务工，农民的收入当然有明显的增长，同时也拉动了城市经济增长，这个大家都不否认。但是1985年粮食减产，这是因为城市收入增加了以后，人们对副食品的需求增加，农村中发生了很多自觉的产业结构调整，农民开始调减了粮食种植面积。而且，1984年粮食高产，那时候有些部门拒收、限收、压级、压价，农民卖粮难等等这些现象发生，粮价也上不去，影响了农民收入。所以1985年农民就自发地调整了种植结构，上了比较多的经济作物，减少了粮食种植面积，于是1985年粮食会落到约3.7万吨，比上一年减少6.9%。

　　即使正常情况下，粮食产量也是有周期的，叫做两丰一欠或者叫两丰一平一欠，或者两丰两平一欠，基本上三年一个小周期，五年一个大周期。所以从1985年的情况看，本来是符合我们所说的两丰一欠，或者两丰一平一欠等等小周期规律的，但是却引起了很大的争论，主要的争论是认为粮食安全会影响全局。其实不是粮食当时的产量不够了，而是因为当时农村工业化发展起来以后，它在市场上所表现出的竞争力，几乎不用国家批什么土地，就是自己村里边的企业占了自己本村的土地，自己用了本村的劳动力，原来农村集体有点现金结余，就变成了投入的资金，所以土地、劳动力、资金三要素基本上都是自己的，它完全不在国家控制范围之内，因此跟当时城市的产业经济就有一些矛盾。

　　所以客观地看1985年第一次关于粮食安全问题的讨论本身，并不是粮食问题引起的，尽管那一次粮食确实有减产，但主要原因是农村产业结构调整，特别是农村工业化发展引起跟城市产业之间的竞争关系。所以那次就不是粮食的问题，而是农村产业结构调整的问题 。

　　第二次关于粮食安全问题的讨论，是在1995年前后。

　　中国在20世纪90年代中期开始融入全球化，大量引进低端劳动力密集型的制造业，同时带有一些污染的企业开始大面积进入中国，当然也开始带动大量的农村劳动力对外转移，尤其是在90年代上半期乡镇企业出现了严重的不景气，大量在农村企业务工的劳动力流动外出打工。那时候有个美国的评论家叫莱斯特·布朗给了一个分析，认为如果中国也像西方那样进入现代化，仅中国人要想像西方那样拥有轿车，停车场就会占掉大量的面积，这样中国的耕地就会大幅度减少，如果再想拥有私家车，就得修各种各样的道路，又要大面积占有土地，这样很难养活中国人。于是他提出了一个很有意思的讨论话题，叫做谁来养活中国。后来当然他又提中国的水资源也不够。

　　所以，从1994、1995年前后，一方面是劳动力外出打工，另外一方面是中国加快了和全球化的融合，大量的劳动密集型产业进入中国，确实形成了一些对土地的占有，再加上地方财政严重不足，靠土地变现支撑财政开支，所以这个耕地减少的趋势确实存在。当然一个外国人对中国的情况不是很了解，但其所提出的质疑，也引起了国内的一些讨论。我们开始派人出去向国际社会做解释，中国虽然在加快经济发展，工业化、城市化都在加速，但是当时中国内部测算，我们的粮食单产在大幅度提高，再加上技术手段的应用，以及其他的生产力要素（比如化肥等等）投入越来越多，因此我们认为中国人的粮食生产能够保证自己需求是没问题的。也就是这一次，我们开始把粮食的数量指标，特别是单位面积产量的提升，当成了一个重要的粮食安全的指标。

　　当然这一方面是回应国际人士对我们提出的挑战，另外一方面确实在90年代，开始强调省长米袋子、市长菜篮子等所谓农业安全责任，要求地方政府为主承担责任。虽然随着这些责任下达、指标下达给予地方政策优惠，但是这些优惠不足以让地方干部愿意承担这些责任。所以从那个时候开始，粮食问题的讨论就相对来讲更迫切了，但是本质上看，这仍然还不是粮食的问题，因为这个阶段的粮食并没有明显减产。90年代我当时就因为这些讨论，发表了一篇文章叫做《粮食是问题但不是粮食的问题》，它主要是跟其他各方面的宏观问题相关，比如说财政的补贴问题、生产资料购销问题、农业进出口的问题等等，总之跟外贸及其他的财政金融等各方面都有关系。同时，农村得到金融扶持的情况不那么乐观，资金被金融机构抽到城市，因为在城市资金周转快，客观上在要素结构布局上确实出现了一些问题，但它不是粮食生产的问题。所以从第二次粮食安全讨论上看，也还不是真正的粮食出了问题。

　　第三次关于粮食安全问题的讨论是在三农问题得到高度重视的2003年前后。

　　因为2001年美国爆发新经济泡沫崩溃的危机，大量美西方的产业资本纷纷流向中国，而这个时候各地特别是东部地区，大规模地征占土地，从2002年到2003年的土地征占速度是惊人的，中央三令五申发多道指示、多个文件强调执行最严格的耕地保护制度，严禁滥征滥占土地等等，但实际上土地流失的速度非常快。所以在外资大举进入中国，各地招商引资进入高潮的情况之下，问题出在如何跟所谓国际接轨的过程中有效地实现控制或者自觉调控，而不是简单的顺着招商引资的步调走。这问题还是出在宏观经济，出在宏观政策，出在工业化城市化的发展上，不出在农业上，但是又把它变成了一个关于农业问题的讨论，关于粮食问题的讨论。这种情况之下，为了防止地方进一步大规模征占土地，设定了一个18亿亩的耕地红线，强调耕地保护红线不得突破。

　　可见，粮食安全问题的主因是大规模招商引资，滥征滥占耕地所造成的，而不是粮食产量出现了多么严重的问题。所以这是第三次关于粮食问题的讨论，仍然不是粮食的问题，而是整个宏观经济本身出现了一些不协调的情况。

　　第四次关于关于粮食安全的讨论发生在2008年后。

　　中国在遭遇到2008年华尔街金融海啸以后，紧接着2009年全球大危机，全球需求下降，直接影响已经高度融入全球化的中国外向型经济拉动的增长方式，这种情况下，出现了实体经济的严重不景气，资金析出实体经济进入房地产，房地产的扩张很大程度上仍然是要征占土地，这时候我们又允许各地把农民的集体建设用地用于城市建设，甚至允许省内跨市县的调整耕地指标，当然就出现了因征占土地，甚至把这些本来应该在城市郊区保住的基本农田指标划到山上去。由此，房地产和过于激进的城市化的快速增长，造成了当时关于粮食安全问题的讨论，还不是粮食本身出现了减产的问题，实际上正在一个粮食稳定增长的时期。所以，第四次还是宏观经济如何协调、如何有效调控的问题，而不是粮食问题。

　　我自己在农业领域中做政策研究这么多年，从80年代一直到现在，我发现四次有关粮食安全问题的讨论，没有一次真的是因为粮食出了问题。我们在这个问题上提出了一个可能不太同于一般的观点，尤其是针对2008年华尔街金融海啸爆发，美国大量推出量化宽松政策以来所出现的情况，我们认为和粮食安全真正直接相关的问题是粮食金融化。

　　2008年华尔街金融海啸爆发，当年美国出台了超级量化宽松政策，大规模增加流动性，而且流动性增加主要流向了大宗商品市场，就在这种情况之下出现了粮食价格暴涨，带动了那些粮食对外依存度过高的发展中国家，特别是把自己的农地面积更多的转向了高附加值作物生产的国家，这些国家因粮食价格暴涨而进口粮食困难了，因为它要支付更多的外汇。因此，越是按照国际市场来调整自己本国的农业结构的国家，越是粮食对外依存度高的国家，越是遭遇到饥饿。特别是北非，以埃及为例，原来它的粮食是可以自给的，但是因为它的棉花种植是世界市场上比较受欢迎的作物，于是它的农地大面积转向棉花种植，粮食进口就更高的依赖国际市场，当国际市场价格大幅度上涨的时候，它进口就困难了，于是埃及就发生了解放广场运动等等。这其实是农业的金融化、农业的全球化本身所造成的安全问题。我们必须汲取这些教训，切忌空谈粮食安全问题。