如果延迟退休，怎样影响就业市场？

近期发布的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出“按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革”。延迟退休再次引起关注，我们对此进行探索性讨论。

我们结合各国退休年龄数据，按照每过一年退休年龄延迟2个月/4个月/6个月三种情况，推算了渐进式延迟退休的时间表。通过和日本的比较，重点讨论如果推行延迟退休，对劳动力市场的影响。一方面，基于城乡差距收敛假设，我们利用七普数据做了静态测算，预计延迟退休会带来50岁以上城镇劳动供给增加约3600万、增幅近40%，占2020年城镇就业人口的7.8%。另一方面，从就业结构来看，公共管理、教育、租赁和商务服务、卫生社工等4个行业的青年就业可能受影响，但影响有限；从日本经验来看，代际教育差距缩小后，低龄老人就业更多流向教育、金融、信息技术等知识密集型行业，相关青年就业可能受到一定影响，但中短期影响不大。

一、延迟退休：国际比较和时间表

国际比较：（1）50个可比国家和地区，男性平均法定退休年龄为63.4岁，女性为62.3岁，高于我国现行的男性60岁、女性55/50岁。

（2）按照“退休余寿=预期寿命-退休年龄”来看，我国男性退休余寿为15.3年，高于七成可比国家，女性为26.1年，高于九成国家。

推算渐进式延迟退休时间表：结合国际比较来看，我们假设最终男性退休年龄提高至65岁、女性提高至60岁，按照每过一年退休年龄延迟2个月/4个月/6个月三种情况，不考虑月份差异、仅考虑整年，据此测算了三类群体的退休时间和年龄：（1）城镇男性，现行制度是60岁退休，如果从2024年开始每年延迟2个月，1994年后出生的人群退休年龄将提高至65岁；（2）城镇女性，女性干部是55岁退休，如果2024年开始每年延迟2个月，1999年后出生的人群退休年龄将提高至60岁；（3）城镇女性，女性工人是50岁退休，如果每年延迟2个月，要2034年后出生的人群退休年龄才提高至60岁。每年延迟4个月/6个月的情况详见正文图表3-5。

二、延迟退休的起因

（1）人口转型加大养老金压力。但我国居民储蓄中，相当大一部分是为了养老，合并计算储蓄和养老金，我国居民养老保障更充足。

（2）劳动供给减少，同时预期寿命的提高使得通过延迟退休补充劳动供给成为可能。我国劳动供给的减少体现为两方面，一是劳动年龄人口的减少，二是劳动者就业年限的缩短，年轻人初次进入劳动市场的年龄不断推迟，起点推迟、同时终点不变，导致平均就业年限逐渐缩短。

三、比较：日本延迟退休前后的劳动力市场如何变化？

日本在2004年-2013年逐步实现延迟退休。日本2004年确定阶段性地推迟退休年龄，即2006年4月1日至2007年3月31日延长到62岁，2007年4月1日到2010年3月31日延长到63岁，2010年4月1日到2013年3月31日延长到64岁，从2013年4月1日开始延长到65岁。

延迟退休将大量低龄老年人口推入劳动市场：（1）2006-2009年，延迟退休开始推行的短短三年间，日本60-64岁人口的劳动参与率提高了5.1个点，超过了1968-2006这40年的累计增幅。

（2）拉长时间来看，2006-2023年60-64岁总人口减少了90万，但这一年龄段的就业人数反而增加了约130万。

延迟退休如何影响日本青年就业：（1）延迟退休前后（2009-2022年），日本低龄老年人（55-64岁）主要流入7大行业，其中主要是知识密集型服务业，如教育、信息技术、金融、医疗社保等。而老年就业 集中的传统5大行业，如批发零售、制造业、农林牧渔、建筑业等，老年就业都在净流出。

（2）知识密集型服务业是日本青年就业的优势领域，延迟退休后，知识密集型服务业的低龄老年人口大量增加，无疑构成了对青年就业的冲击。

四、延迟退休如何影响我国劳动力市场？

劳动力总量：我们利用七普数据做一个静态测算，预计延迟退休政策实施会带来50岁以上城镇劳动供给增加约3600万、增幅近40%，占全国城镇就业人口的7.8%。没有退休制度的农村地区老年人劳动参与率可以作为我们测算的参照点。假设延迟退休后，50-65岁劳动参与率的城乡差距缩窄至5个点、65岁以上收窄到10个点。据此可以测算，在2020年人口结构状态下，50岁以上的劳动供给会从9343万增加至1.29亿，增加约3600万，增幅39%。另据国家统计局，2020年城镇就业人口4.6亿，这意味着延迟退休会增加7.8%的劳动力供给。

如何影响青年就业：2010-2020年，16-29岁青年人口集中涌入8个行业（超过100万净增）：教育（净增296万）、租赁和商务服务（260万）、信息技术（225万）、建筑业（187万）、科研和技术（156万）、卫生社工（139万）、房地产业（133万）、公共管理社保和社会组织（113万）。这8个行业一共净增加了1509万人，而同期16-29岁青年就业人口从9636万减少至8998万，减少了637万。

上述8个青年就业净流入的行业中，”50-64岁人口“占比最高的行业是：建筑业（27.5%）、公共管理社保和社会组织（23%）、房地产业（22.7%）、教育（16.4%）、租赁和商务服务（16.1%）、卫生社工（14.4%）。

因此，建筑业、公共管理、房地产业、教育、租赁和商务服务、卫生社工等6个行业青年就业可能受到一定影响。当然建筑业和房地产业在2021年后迎来中长期拐点，未来影响会减小。

从日本经验来看，未来低龄老人就业会更多流向知识密集型服务业，如教育、医疗、金融、信息技术等，会对这些行业的青年就业产生一定影响。当然目前来看，我国青年和低龄老年教育水平的代际差距比日本要大得多，在延迟退休的前期，这些行业青年就业受影响可能较小；代际之间的教育差距缩小后，影响会加大。

风险提示：延迟退休政策出台较慢；人口转型速度变化；其他人口因素。

正文

近期发布的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出“按照自愿、弹性原则，稳妥有序推进渐进式延迟法定退休年龄改革”。

1 延迟退休：国际比较和时间表

1.1 国际比较：退休年龄和退休余寿

采用OECD的退休年龄和世界银行的出生时的预期寿命两个指标进行国际比较，我们发现：

（1）50个可比国家和地区，男性平均法定退休年龄为63.4岁，女性为62.3岁，高于我国现行的男性60岁、女性55/50岁。按照OECD口径，这里法定退休年龄是指Current retirement ages for a person who entered the labour force at age 22，下文实际退休年龄是指Effective labour market exit age。

（2）在50个可比国家和地区中，44个地区男性退休年龄高于我国的60岁（占比88%）、47个国家女性退休年龄高于我国的55岁（占比94%），即我国退休年龄低于九成国家。

（3）按照“退休余寿=预期寿命-退休年龄”来看，我国男性退休余寿为15.3年、女性为26.1年。而在50个可比国家和地区中，有37个国家男性低于15.3年，占比74%；有47个国家女性低于26.1年，占比94%。即我国男性退休余寿高于七成国家，女性高于九成国家。

总结而言，国际比较来看我国当前退休年龄较低，退休余寿较长。当然，在实际讨论中，许多观点也会关注到我国实际退休年龄问题，比如OECD统计的上述50个样本国家和地区，男性实际退休年龄均值为63.7岁、女性为62.3岁，而OECD统计我国这一指标分别为65.5和60.6岁，男性实际退休年龄高于大部分国家。但实际退休年龄争议较多，2012年人社部曾指出我国实际退休年龄在53岁左右，比OECD数据更为可靠。

1.2 渐进式延迟退休时间表

结合国际比较来看，我们假设最终男性退休年龄提高至65岁、女性提高至60岁，按照每过一年退休年龄延迟2个月/4个月/6个月三种情况，不考虑月份差异、仅考虑整年，据此测算了三类群体的退休时间和年龄：

（1）城镇男性，现行制度是60岁退休，如果从2024年开始每年延迟2个月，1994年后出生的人群退休年龄将提高至65岁；如果每年延迟4个月，1979年后出生的人群退休年龄提高至65岁；如果每年延迟6个月，1974年后出生的人群退休年龄提高至65岁。

（2）城镇女性，女性干部是55岁退休，如果2024年开始每年延迟2个月，1999年后出生的人群退休年龄将提高至60岁；如果延迟4个月，1984年后出生的人群退休年龄提高至60岁；如果延迟6个月，1979年后出生的人群退休年龄提高至60岁。

（3）城镇女性，女性工人是50岁退休，如果每年延迟2个月，要2034年后出生的人群退休年龄才提高至60岁；如果每年延迟4个月，对应2004年后出生人群都在60岁退休；如果每年延迟6个月，1994年后出生的人群都在60岁退休。

2 延迟退休起因：养老金压力和劳动年龄人口减少

一般而言，延迟退休有两方面考虑，一是养老金压力，二是劳动供给的变化。

2.1 人口转型加大养老金压力

我国养老金三大支柱中，占主导地位的是第一支柱基本养老金，第二支柱和第三支柱覆盖面均太窄。但即使我们聚焦于相对完善的第一支柱，目前压力也是较大的。

第一，剔除财政拨款后，仅考虑自身收入，第一支柱自2016年已经开始出现收支缺口。财政补贴基本养老保险的资金大幅增加，从2010年的1910亿元提高至2022年的1.05万亿，增长了4.5倍；财政补贴基本养老保险资金占财政收入的比例也从2.3%提高到5.2%，翻了一倍多。另一个数据角度是，2012-2022年财政补贴基本养老保险累计约7.2万亿，但这十年基本养老保险结余仅增加了4.4万亿。如果仅考虑养老金自身收入（缴费收入+利息+投资收益），2016年已经开始出现收支缺口。这一年基本养老保险总结余为3986.5亿元，扣除财政补贴4703亿元后，存在收支缺口716.9亿元，占当年收入的1.9%。

第二，基本养老金静态可支付月数逐年降低，2012-2022年均下降0.7个月。静态可支付月数=累计结余/月均支出。以城镇职工基本养老保险为例，2022年末，累计结余5.7万亿，当年月均支出4920亿，静态可支付月数为11.6个月。而2012年其静态可支付月数曾达到18.5个月，过去十年可支付月数大致按照年均0.7个月的速度在下降。假设其他条件不变、可支付月数如果延续前十年降幅，简单外推可发现16年后（即2038年）养老金压力会陡然加大。中国社科院在2019年发布的《中国养老金精算报告2019-2050》中也曾预测城镇职工基本养老保险基金可能在2035年耗尽结余。

从结构来看，2022年31省市中有12个省的基本养老金当年收不抵支。考虑进财政补贴后，尽管2022年全国基本养老金当年结余5854亿元，但31省市中仍有多达12个出现收不抵支。其中，东北三省收支缺口占到当年收入的三成左右。黑龙江是全国唯一基本养老金累计结余为负的省份，从2011年开始出现当年收不抵支的问题，2016年累计结余转负，2018年时累计结余缺口达到557亿元，2022年收窄至102亿元。

分地区来看，各省养老金收支缺口有两个特点：一是北方地区缺口普遍大于南方，2022年12个收不抵支省份中有10个在北方，只有浙江、湖北在南方。二是横向跨省对比来看，养老金收支缺口与老龄化率成反比，如图12。

我国养老金问题来自于前期积累太慢，养老金总规模较小。按照OECD统计的45个经济体的私人养老金占GDP比例来看（第二第三支柱），我国仅为2.2%，排在第43位；对比之下，韩国日本分别为31.7%、30.1%，OECD平均水平达到99.9%。因此延迟退休只能减缓养老金消耗速度，不能从根本上解决规模过小问题，还需要其他政策配合，利用延迟退休换取的时间窗口，加速养老金规模积累。

目前加快养老金积累的其他措施还包括国资划转和第三支柱改革。

中央国资划转已完成，地方国资划转进度偏慢。2017年11月，国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，明确划转比例统一为企业国有股权的10%，弥补因实施视同缴费年限政策形成的企业职工基本养老保险基金缺口。截至2020年末，符合条件的中央企业和中央金融机构划转工作全面完成，共划转93家中央企业和中央金融机构国有资本总额1.68万亿元。但地方国资划转进度推进较慢。按照2019年财政部等5部委明确的时间表，地方层面应于2020年底前基本完成划转工作。但随着近两年来地方财政压力凸显，地方国资划转社保基金进度较慢，仅广东等部分省份出台实施方案。

个人养老金全面铺开，但人均储存水平仅2000元左右。今年的政府工作报告指出“在全国实施个人养老金制度”，截至2023年底我国个人养老金开立账户超5000万人。但缴存比例偏低、缴存规模偏小。此前曾公布相关数据，截至2023年3月，有3038万人开立个人养老金账户，其中只有900多万人完成了资金储存，占比约30%；储存总额182亿元，人均储存水平2022元，远低于1.2万元的缴存上限。在个人养老金税收优惠、投资产品等方面仍有较大改进空间，以吸引更多缴存。

但是，需要注意的是，我国养老金偏低并不意味着没有养老保障，合并计算储蓄和养老金，我国居民养老保障更充足。事实上，我国居民储蓄中，相当大一部分是为了养老。按照世界银行数据，2021年我国居民储蓄率高达46.1%，207个国家和地区里有196个比我国要低，即我国居民储蓄率高于全球95%的国家和地区。在计算养老金时，只看目前的三大支柱可能是不够的，如果合并计算储蓄和养老金，我国居民养老保障会更充足

2.2 人均寿命提高和劳动年龄人口减少

延迟退休的第二个原因是劳动供给减少，同时预期寿命的提高使得通过延迟退休补充劳动供给成为可能。

我国劳动供给的减少体现为两方面，一是劳动年龄人口的减少，二是劳动者就业年限的缩短，年轻人初次进入劳动市场的年龄不断推迟，起点推迟、同时终点不变，导致平均就业年限逐渐缩短。

我国劳动年龄人口较高点已经减少约6000万，就业人口减少约3000万。以60岁作为分界点来看，我国15-59岁的劳动年龄人口在2011年见顶，达到9.4亿；2023年为8.8亿，较高点减少了近6000万。经济活动人口和就业人口分别在2015和2014年见顶，2022年分别为7.7和7.3亿人，较高点分别减少近3200万、3000万。2021年，人社部公布《人力资源和社会保障事业发展“十四五”规划》。规划指出，人口老龄化程度持续加深，“十四五”期间新退休人数将超过4000万人，劳动年龄人口净减少3500万人。

另一方面，由于起点推迟、终点不变，就业年限不断缩短。由于中高等教育覆盖面的扩大等原因，过去几十年我国劳动者初次就业年龄明显推迟。2000年，本专科和研究生在校学生人数仅为586万，2020年增至3600万，20年时间增加约3000万。早期劳动者可能平均在18岁的时候步入职场，随着受教育年限的提高，劳动者初次就业年龄可能推迟至22岁。但法定退休年龄没有变化，导致劳动者的就业年限不断缩短，如王广州（2022）的研究显示，我国男女劳动者在2014-2020年，平均预期就业年限分别缩短了0.87和1.44年。

最后，人均预期寿命的提高为延迟退休提供了可能。我国男性退休年龄60岁、女工人50岁、女干部55岁，这一规定最早出自1951年的《中华人民共和国劳动保险条例》，但建国之初人均预期寿命只有35岁，而2020年七普显示平均预期寿命已经提高至77.9岁。过去几十年来，我国预期寿命翻了一倍多，但法定退休年龄没有变化。

3 比较：日本延迟退休前后的劳动力市场如何变化？

3.1.1 延迟退休，增加多少劳动供给？

日本在2004年-2013年逐步实现延迟退休。日本大致是在80-90年代经由一系列制度建设确定了60岁的退休年龄；2004年修订《老年人就业稳定法》后，阶段性地推迟退休年龄，即2006年4月1日至2007年3月31日延长到62岁，2007年4月1日到2010年3月31日延长到63岁，2010年4月1日到2013年3月31日延长到64岁，从2013年4月1日开始延长到65岁。

长期来看，日本各年龄段劳动参与率都在提高。80年代后，日本的平均退休年龄是逐步推迟的。我们以20年为跨度，来看1960-2020这60年间日本各年龄段的劳动参与率变化。整体来看，1960-2020年随着老龄化加剧、劳动力供给减少，各年龄段的劳动参与率都在逐步提高，典型是55-59岁劳动参与率从1960年的68.6%提高到2020年的84.1%。

延迟退休将大量低龄老年人口推入劳动市场，日本60-64岁就业人口数量在五年内增长41%，劳动参与率提高20.9个点（2006-2023年）。对于60-64岁人口而言，从2006-2009年，延迟退休开始推行的短短三年间，劳动参与率提高了5.1个点，超过了1968-2006这40年的累计增幅，说明延迟退休政策会在短期内将大量低龄老年人口快速推入劳动市场。拉长时间来看，2023年日本60-64岁人口劳动参与率76%，比2006年高20.9个点。从就业人口来看，2006-2011年日本60-64岁就业人口快速从427万增加到605万，增加了178万，增幅达到41.7%。当然这期间有部分因素是老龄化加剧的影响，60-64岁总人口在此期间增长了27.4%。拉长时间来看，2006-2023年60-64岁总人口减少了90万，但这一年龄段的就业人数反而增加了约130万。

3.1.2 延迟退休后，日本老年就业如何冲击青年就业？

静态来看，2022年日本60岁以上老年人集中分布在哪些行业？批发零售、医药医疗、制造业、其他服务业、农林牧渔、建筑业。剔除不便分类的就业后，日本一二三产业就业占比分别为3%/23.2%/72.1%，而60岁以上老年人口在三大产业的就业分布为8.7%/20.2%/69.2%，说明日本老年人就业与全国就业结构基本一致，服务业就业为主导，但一产占比过高。分行业来看，日本60岁以上老年人口就业集中在六大主要行业（占比65.9%），分别为：批发零售（14.5%）、医药医疗和社保（12.5%）、制造业（11.5%）、其他服务业（10.2%）、农林牧渔（8.7%）、建筑业（8.5%）。

动态来看，延迟退休前后（2009-2022年），低龄老年人（55-64岁）流入哪些行业？在研究延迟退休前后老年人就业的结构变动时，需要更聚焦于60-64岁就业人口，但2010年之前日本统计局将55-64岁人口就业合并发布。因此我们聚焦于55-64岁就业人数变动与整体就业人数变动的关系。

低龄老年人主要流入的7个行业：大多是知识密集型服务业。一是整体就业减少、但55-64岁就业增加的三个行业：电热燃水供应、金融保险、综合服务业；二是整体就业增长，但55-64岁就业增速更快的四个行业：信息技术、教育业、医疗社保行业、公务员。这7个行业大多为知识密集型服务业，典型如金融、教育、信息技术等，在2009-2022年低龄老人就业整体减少13万的情况下，7行业的低龄老人就业增加128万。

低龄老人流出的行业：传统行业。2022年日本60岁以上老年人口就业集中在六大主要行业（占比65.9%），如批发零售、医药医疗、制造业、其他服务业、农林牧渔、建筑业。这六大行业中，除了医药医疗是净流入，其他五大行业在2009-2022年间都是净流出。

延迟退休如何影响日本青年就业？

一方面，知识密集型服务业是青年就业的优势领域。如下图，我们用45°线分割象限，红色虚线上方的行业，代表青年就业比老年就业更集中，是青年就业的优势领域。如教育业，吸纳了6.1%的青年就业和4.6%的老年就业。从这张图不难看出，日本的青年就业相对更集中三个领域，一是教育、金融、信息技术、公务员等知识密集型服务业；二是制造业；三是批发零售和餐饮住宿等生活服务业。

另一方面，延迟退休后，知识密集型服务业的低龄老年人口大量增加，无疑构成了对青年就业的冲击。前文提到，低龄老年人主要流入的7个行业，大多是金融、教育、信息技术等知识密集型服务业。低龄老年人延迟退休，这些行业的年轻人工作机会相对会减少。

4 延迟退休如何影响我国劳动力市场

延迟退休对劳动力市场的影响体现为两个方面，一是增加劳动供给，二是影响青年就业。

4.1 城镇劳动力增长7.8%、增加3600万

横向来看，我国50-54、54-59、60-64三个年龄段的劳动参与率明显偏低，因为这三个年龄段包含了我国的三个退休年龄，即男性60岁、女性50岁和55岁，所以在跨过三个退休年龄后劳动参与率出现断崖式下降。特别是60-64岁，2020年七普数据显示我国60-64岁人口劳动参与率为34.8%，而日韩美法分别为73.1%/64.2%/57.2%/40.3%，这意味着我国低龄老年人劳动参与率只有日韩的一半左右。

纵向来看，我国各年龄段劳动参与率都在下降，下降最快的就是16-24岁和55-64岁两个年龄段，城镇化带来的退休制度覆盖面扩大，是低龄老人劳动参与率下降的主要原因。2010-2020年，我国整体劳动参与率下降10.7个点，其中，55-59岁和60-64岁人口的劳动参与率分别下降11.1和14.7个点。城镇化的推进是55-64岁人口劳动参与率下降的主要解释。越来越多的人口从农村转移到城市就业，是从没有退休制度的地区转移到有退休制度的地区，退休制度的覆盖面随着城镇化而不断提高。因此，50岁、55岁、60岁这三个退休年龄对劳动参与率的影响越来越大。

城乡差距收敛假设下的测算。

我们利用七普数据做一个静态测算，预计延迟退休政策实施会带来50岁以上城镇劳动供给增加约3600万、增幅近40%，占全国城镇就业人口的7.8%。没有退休制度的农村地区老年人劳动参与率可以作为我们测算的参照点。假设延迟退休后，50-65岁劳动参与率的城乡差距缩窄至5个点、65岁以上收窄到10个点（考虑到社保完善程度不同，不会完全一致）。据此可以测算，在2020年人口结构状态下，50岁以上的劳动供给会从9343万增加至1.29亿，增加约3600万，增幅39%。另据国家统计局，2020年城镇就业人口4.6亿，这意味着延迟退休会增加7.8%的劳动力供给。

当然，这一测算比较粗糙，存在两个问题，一是渐进式延迟退休落地时间较长，届时人口结构（即各年龄段的人口数量）会与2020年差别较大，即使同样的劳动参与率所对应的劳动供给也不一样。二是即使没有延迟退休，各年龄段的劳动参与率也会发生相应变化。尽管如此，延迟退休后，城乡老年劳动参与率收敛所带来的城镇老年劳动人口增量仍然是十分可观的。

4.2 延迟退休如何影响青年就业？

延迟退休对青年就业会产生一定影响。延迟退休减少了空缺岗位，企业可能会减少新增招聘，从而产生老年人口对青年人口的就业挤出效应。但要客观看待这一影响，我们接下来以近两次人口普查数据来研究延迟退休对青年就业的影响。

哪些行业的低龄老人对青年就业的替代率更高？

首先，我们发现过去10年，青年就业在向8个行业集聚。2010-2020年，16-29岁青年人口集中涌入8个行业（超过100万净增）：教育（净增296万）、租赁和商务服务（260万）、信息技术（225万）、建筑业（187万）、科研和技术（156万）、卫生社工（139万）、房地产业（133万）、公共管理社保和社会组织（113万）。这8个行业一共净增加了1509万人，而同期16-29岁青年就业人口从9636万减少至8998万，减少了637万。

接下来，我们找出上述8个行业中，哪些行业的低龄老人比例较高。从“各行业中50-64岁人口占比”来看，上述8个青年就业净流入的行业中，低龄老年人口占比最高的行业是：建筑业（27.5%）、公共管理社保和社会组织（23%）、房地产业（22.7%）、教育（16.4%）、租赁和商务服务（16.1%）、卫生社工（14.4%）。

因此，建筑业、公共管理、房地产业、教育、租赁和商务服务、卫生社工等6个行业青年就业可能受到一定冲击。当然建筑业和房地产业在2021年后迎来中长期拐点，未来影响会减小。

上述分析只是从静态出发，延迟退休后的就业结构可能会发生动态变化。

从日本经验来看，未来低龄老人就业会更多流向知识密集型服务业，如教育、医疗、金融、信息技术等，会对这些行业的青年就业产生一定影响。当然目前来看，我国青年和低龄老年教育水平的代际差距比日本要大得多，在延迟退休的前期，这些行业青年就业受影响可能较小；代际之间的教育差距缩小后，影响会加大。

5风险提示

（1）延迟退休政策出台较慢；

（2）人口转型速度变化；

（3）其他人口因素。